2022年底中央经济工作会议把“更大力度吸引和利用外资”列为当前经济工作的重大问题之一，明确“要推进高水平对外开放，提升贸易投资合作质量和水平”。高质量利用外资对于我国构建国内国际双循环相互促进的新发展格局具有重大意义。面对当前全球价值链重构、传统比较优势弱化的多重挑战，我国需要不断完善外资准入负面清单制度；提升产业链外资利用水平；提高中西部地区的外资吸引力；进一步优化外资营商环境；加大自贸试验区先行先试；构建内外衔接的贸易投资规则。

一、外资对构建双循环新发展格局意义重大

在构建双循环新发展格局的背景下，外资具有联通内外的优势，是国内、国际经济循环相互连接的纽带和相互促进的动力，在构建双循环新发展格局中是不可或缺的重要力量。

（一）畅通内外循环连接的必然选择：扩大对外开放

出口导向型的经济开放已经成为战后多数发展中国家追赶型发展的标准模式，积极融入全球经济是现代国家赢得经济发展主动权的“入场券”。改革开放以来，外资作为我国连接国内循环与国际循环的重要纽带，在引资规模、结构、质量上取得了显著成果。我国实际利用外资金额由1983年的22.61亿美元增长到2022的1891.3亿美元，自2017年以来连续多年保持全球第二大外资流入国地位，引资规模稳居世界前列。外资企业已成为我国的重要市场主体，在促进对外贸易与创汇、创造就业与税收等方面发挥了积极作用。2022年，我国进出口总值为42.07万亿元，贸易顺差5.86万亿元，其中外商投资企业进出口总值为13.82万亿元，贸易顺差为1.13万亿元，外资企业大体占我国对外贸易的三分之一，顺差额的五分之一，为稳定宏观经济大盘作出了积极贡献。在构建新发展格局的背景下，更大力度吸引和利用外资，是当代中国开放型经济新体制的一个重要特征，是我国进一步扩大开放范围、拓展开放领域和深化开放层次，实施更高水平开放的理论和实践使然。

图1我国实际利用外资额和外资企业进出口总值

数据来源：中国国家统计局、中国商务部、海关总署。

（二）拓展国内循环空间的客观要求：释放市场潜力

从需求端分析，外资可以协调国内外市场，在建立以国内大循环为主体的新发展格局方面发挥重要作用。中国拥有14亿人口、近4亿中等收入群体。2022年中国GDP突破120万亿元，全国人均GDP达到8.57万元，国内消费市场规模广阔、需求多样，拥有超大规模国内市场优势。《2022年第四季度中国外资营商环境调研报告》显示，“中国是企业战略重点”和“市场扩大”是外资企业在华增资的主要原因。超过九成的在华外资企业主要面向中国市场，有助于我国进一步释放消费潜力。以汽车制造业为例，特斯拉上海超级工厂2022年交付量达到71万辆，其中大约三分之二面向中国市场销售。外资企业紧跟中国经济热点或中国市场消费趋势，2022年，汽车制造业、计算机通信制造、医药制造领域引资分别增长263.8%、67.3%和57.9%。外资在新产品、新业态、新模式方面不断加大投资力度，有助于国内市场潜力的持续释放。

（三）提升国际循环质量的重要路径：加快产业升级 

从供给端分析，高技术产业成为引资的重要增长点，进一步推动中国产业体系向高端化发展。2019-2021年，中国高技术产业引资占实际使用外资金额的比重从27.7%增长到28.8%。2022年，高技术产业引资继续实现快速增长，增速为28.3%，其中，高技术制造业、高技术服务业引资分别增长49.6%和21.9%。具体来看，细分行业引资结构的变化与中国产业转型升级的趋势相一致，呈现出由中低端加工向高技术制造延伸，由低附加值向高附加值生产环节转变的趋势。随着中国利用外资结构的不断优化，可以通过技术扩散、技术竞争、技术应用等外溢效应带动产业技术进步、加快国内产业结构升级，有助于我国强化和培育更多具有全球优势的产业链、供应链，加快现代产业体系创新发展和制造强国建设，巩固和提升在国际分工体系中的地位。

图2高技术产业实际使用外资情况

数据来源：《中国外资统计公报2020-2022》。

二、当前我国高质量利用外资面临的挑战

自2018年以来，国际形势发生了深刻变化，经历着贸易保护主义抬头、全球新冠疫情大流行、地缘政治冲突等多重考验，对全球贸易投资造成了严重冲击。在此大背景下，我国高质量利用外资面临着国际、国内诸多挑战。

（一）全球价值链布局呈现区域化和碎片化

随着全球经济不确定性的持续增强，全球价值链恢复前景错综复杂。全球主要经济体将价值链的韧性与国家安全、竞争优势挂钩，世界处于区域主义的浪潮中，价值链在空间布局上由全球化向区域化、碎片化转变的趋势明显。一是全球产业链专业化分工停滞不前，从2010年到2019年，从初级投入到最终消费之间的产业链环节数停留在8.5个左右。二是区域贸易协定数量激增。截至2022年底，向WTO通报的区域贸易协定的总生效量达582个，其中正在实施的355个，约是十年前的1.5倍。三是跨国公司追求效率与安全的平衡，传统的全球范围内离岸外包逐渐转变为围绕最终消费市场来布局的近岸化或在岸化生产方式。总体来看，区域化替代全球化成为经济增长引擎，我国新一轮开放需要清醒认识这一重要外部环境条件变化带来的挑战。

（二）美欧等国策动全球产业链“去中国化” 

面对中国的崛起，美欧日等西方国家在全球价值链重构中的“去中国化”“脱中国化”等所谓脱钩的战略布局日益明显。联动性举措已经从关税、出口管制、投资审查、金融制裁等强制性经济工具发展到教育、人员交流、军事政治、意识形态等多个领域，以期策动全面遏制中国的反华策略。一是发达国家制造业回流直接降低了对华投资的诉求。根据美国回流企业流出国数据统计，中国是美国制造业回流的第一来源国。二是对华科技封锁，削弱外资带来的技术溢出效应，限制中国获取国外先进技术的渠道。三是以美国为首的西方发达国家试图制定新的全球贸易规则，将中国排除在外，通过加紧构建“印太经贸小圈子”来达到围堵中国的目的。虽然中国在全球价值链中的地位无可取代，但对“去中国化”的趋势我们必须保持高度警惕。

（三）国内吸引外资的传统比较优势逐渐弱化

改革开放以来，中国凭借自然资源、人口红利等要素禀赋和政策优势，大规模引进外资，承接国际产业转移，实现了持续多年的快速增长。近年来，中国外向型经济的增长受国际经济环境及制造成本上升等因素的影响已出现疲软的迹象，以吸收外商直接投资和承接国际产业转移参与国际分工的模式实质上已难以为继。一方面，中国低劳动力成本的红利消失；土地、资源等要素瓶颈明显；生态承载约束趋紧，相较毗邻中国的越南、柬埔寨、老挝、菲律宾等亚洲发展中经济体，成本持续攀升，传统成本比较优势弱化。另一方面，从吸引外资政策看，东南亚主要新兴经济体近年来相继出台了一系列吸引外资的优惠政策，同时在东盟框架下的优惠关税权益等也为其提供了一定竞争优势。由此，我国在价值链制造环节面临着外资企业向东南亚等发展中国家外迁的压力，虽然产业转移规模总体可控，但不能忽视可能给中国经济带来的负面影响。

（四）我国利用外资结构存在区域产业失衡

当前我国利用外资存在的结构失衡问题主要表现在区域结构、产业结构和来源结构三个方面。从外资区域结构看，中西部利用外资的潜力尚未充分激活。我国早期以沿海开放战略为重心，优先开放开发的东部地区通过“极化效应”加速外资向该地区的非均衡集聚，2021年引资全国占比84.4%，而中、西部地区受限于开放型经济的整体性、综合性发展水平的制约。占比分别仅为6.2%和5.3%。从外资产业结构看，服务业已经替代制造业成为吸引外资的主要领域，但外资企业产业发展方式尚未实现根本转变，“低端过剩、高端不足” 等现象依然存在，自然资源和生态环境负荷大，基于环境容量的发展空间有限。从外资来源结构看，中国外商投资来源地较为单一，亚洲地区是中国吸引外资的主要来源地，2021年，亚洲投资额占外商投资总额的88.6%，其中来自中国香港地区的资金流入占比达到75.9%。

a. 外资区域结构                    b.外资来源结构

图3  2021年中国引资结构情况

数据来源：《中国外商投资报告2022》，《中国统计年鉴2022》。

三、推动我国高质量利用外资的对策建议

（一）扩大市场准入，完善外资准入负面清单制度

负面清单管理模式，是我国完善外资管理制度的重要举措之一。全国版和自贸区版负面清单通过不断“减负瘦身”，使我国的对外开放水平持续深化。但我国引入负面清单的时间相对较短，为了最大限度地发挥其在高质量引资方面的作用，需要注意以下三点：一是要加快新版负面清单的落地实施，进一步完善负面清单管理模式，优化外商投资促进和项目跟踪服务工作机制，提高利用外资的效率和质量，实现资本要素的高效跨境自由流动。二是要处理好外资准入与国家安全之间的关系，在确保国家核心利益的前提下，进一步放宽外商投资领域，合理缩减外资准入负面清单。与此同时，适度保留国家安全敏感领域的准入限制，对于新开放领域也要做好风险防控。三是要进一步提高外资准入负面清单措施的透明度，特别是说明部分的透明度，让负面清单成为明确的投资指南，得到更多外国投资者的认可。

（二）加快产业升级，提升产业链外资利用水平

优化外资产业结构布局，充分发挥外资在产业间资源再配置效应。2022年10月，国家发展改革委等六部门联合印发《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》，提出进一步加大制造业引资力度，重点鼓励外资投向先进制造业、高新技术产业以及研发设计、现代物流等产业。针对所谓“去中国化”趋势，要特别关注产业链外资利用水平。以《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》为基础，可考虑针对不同产业特点制定针对性的产业链招商政策，鼓励外资企业利润在产业链上再投资，发挥优质外资在补链、延链、强链方面的作用，保障产业链、供应链关键环节的安全性和韧性，不断提高制造业外资的根植性。同时，围绕产业链实现引资、引技和引智的结合，发挥外资在产业链上的技术溢出效应，提升我国现代产业体系的自主可控能力。

（三）区域协同共振，提高中西部地区的外资吸引力

从区域资源禀赋和战略定位出发，优化外资区域结构布局，统筹区域间协调发展。在促进东部地区向价值链高端攀升的同时，积极引导外商加大对中西部地区投资的力度，提高中西部地区的外资吸引力。一方面，深度挖掘和利用中西部地区在自然资源、劳动成本、基础设施、生态环境等方面的优势，引导外资企业由东部向中西部的梯度转移，将引资项目与当地资源禀赋与产业升级目标的契合放在首位，摆脱传统路径依赖，积极探索生态优先、绿色发展的新路子。另一方面，以“一带一路”为引领，进一步强化中西部地区内引外联的东西双向辐射作用，加快陆海新通道的建设，彰显中西部地区高质量利用外资的区域空间潜力。

（四）聚焦外企关注焦点，优化外资营商环境

面对外资营商环境与企业预期存在的差距，针对外资企业在政务环境、法治环境、市场环境等方面存在的难点、堵点、痛点，强力打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。一是要持续深化“放管服效”改革，进一步厘清政府和市场的边界，推动有效市场和有为政府更好结合，通过制度层面最大限度的松绑，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持让市场选择外资企业发展的方向和路径，将潜在的外资能量最大程度地释放出来。二是要完善法治环境，在《外商投资法》等法治框架内调整各类市场主体的利益关系，依法保护外商投资企业的知识产权和合法权益，完善调解、仲裁、诉讼等多元化纠纷解决机制。三是要落实好准入前和准入后的外资企业国民待遇，将内外资一致性审查纳入公平竞争审查范围，确保外资企业能够依法平等地参与政府采购、招投标和标准制定等各项经济活动，稳定外资对于中国经济的发展信心。

（五）强化点面互动，加大自贸试验区先行先试

自由贸易试验区是新历史条件下中国“以开放促创新”国家战略的新试点，引领我国创新国际化发展的整体格局。自2013年上海自贸试验区正式挂牌以来，全国共设立了21个自贸试验区和海南自由贸易港，开创了中国自贸试验区建设试点探索的新局面。高质量利用外资，一方面，要加大自贸试验区制度创新先行先试的力度。在投资规则、规制、管理、标准等制度型开放领域，探索首创性、集成式、差异化的改革创新，加大压力测试，在利用外资方面形成更多供给制度性公共产品，实现更加开放透明的外资全流程服务机制，充分发挥自贸试验区“试验田”的作用。另一方面，加快自贸试验区试点经验复制推广。自贸试验区要及时总结提炼经贸规则改革经验，完善复制推广工作机制，将试点形成的制度红利及时有效地向所在省市乃至全国复制推广，确保试点经验落地生根，产生实效。

（六）对标国际规则，构建内外衔接的贸易投资规则

中国加速对接高标准国际经贸规则，全面实施《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。新一轮国际经贸规则在投资保护、投资自由化、投资促进、投资便利化等方面具有更高标准，对中国接轨提出了更高要求。深度对标高标准国际经贸规则，以对外开放倒逼对内改革，推进国内产业标准和市场准则与国际通行的外资市场准入、负面清单方式、知识产权保护、数据存储传输、国际投资争端解决等相关规则和要求进行衔接，形成对内改革和对外开放双向联动的制度体系和监管模式。同时，逐渐从适应接轨国际规则向参与制定国际规则转变，在“一带一路”倡议的互促互进上，充分发挥主观能动性，培育规则整合能力，提升中国国际话语权，更好地在国际经贸规则与全球经济治理中反映发展中国家的诉求，实现中国从国际规则追随者到国际规则贡献者、引领者的转变。

作者：南京财经大学教授 现代服务业智库研究员  胡雅蓓 

南京财经大学教授 现代服务业智库首席专家  张为付